Achim H. Pollert: Von der Teilung der Gewalten

Achim H. Pollert (*) über das, was faul ist am Parlamentarismus

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Alle wissen, dass etwas faul ist am Parlamentarismus.
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Die Diskussionen, gerade auch in Deutschland, um die Politikverdrossenheit, um die schwache und abnehmende Wahlbeteiligung macht das deutlich. Und vor allem das anhaltende pauschale Geschimpfe über die deutschen Politiker macht das deutlich.
akademisches
Immerhin: Die fast schon beschwörende Mahnung im deutschen Fernsehen vor der Wahl, die Leuten mögen doch unbedingt zur Wahl gehen, ist Beleg dafür, dass dieses gesellschaftliche Modell des Parlamentarismus insbesondere Angst davor hat, durch eine niedrige Wahlbeteiligung innerlich diskreditiert und illegitimiert zu werden.
Seminararbeit
„Stell Dir vor, es ist Bundestagswahl, und keiner geht hin.“
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Zunächst bleibt festzuhalten: Es ist nicht der Fehler der einzelnen Politiker, dass gar so viel faul ist am Parlamentarismus. Wer als Mensch – als Politiker – in ein bestimmtes System hineingestellt wird, dem kann man nicht zur Vorwurf machen, dass er sich so verhält, wie es für ihn persönlich unter den vorgegebenen Umständen am günstigsten ist.
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Das Problem sind also weniger die Politiker als Menschen, was sicher viele erstaunen mag. Wenn es in diesem System vermeintlich viele miese Charaktere hat, dann wohl nur, weil alle anderen sich gar nicht erst auf das System einlassen oder sich frühzeitig wieder davon verabschieden.
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Das Problem aber liegt vielmehr tiefer begründet im System des Parlamentarismus. Etwas an diesem puren Parkamentarismus, wie man ihn in den meisten Staaten Europas kennt, ist grundlegend krank.
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Aber was?
Bachelorarbeit
DER ANFANG BEI DEN KÖNIGEN
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Der Ursprung liegt im Absolutismus, jener Herrschaftsform mit ihren Anfängen im 16. Jahrhundert, die die Person eines unumschränkt herrschenden Fürsten in die Mitte aller Staatsgewalt stellt. Der Absolutismus nimmt seinen Anfang etwa mit Heinrich IV von Frankreich und Heinrich XIII von England.
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Mit seine bekanntesten Vertreter sind Queen Elizabeth I von England, König Louis XIV von Frankreich, die Könige Friedrich II von Preussen und Friedrich August I von Sachsen.
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Historisch löst der absolutistische Staat den feudalistisch geprägten Ständestaat mit seinen vielen sich scharf bekriegenden Parteien ab und stellt zunächst einmal einen Fortschritt dar. Er beschert den Europäern etwas mehr Rechtssicherheit, weil der einzelne Mensch etwas weniger der Willkür eines lokalen Machthabers ausgesetzt ist. Der im Zentrum stehende Herrscher vereinheitlicht das Recht, die Verwaltung und verpflichtet alle Einwohner auf bestimmte Normen. Nicht zuletzt ging es im Absolutismus auch darum, dass auch der Einfluss der Kirche in diesen absolutistischen Staaten zunehmend zurückgefahren wurde.
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Aber im Verlauf von Jahrhunderten verändert sich die Bedürfnisse der Gesellschaft und die Vorstellungen der Menschen.
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Gegen die Mitte des 18. Jahrhunderts formulierten Staatsphilosophen den Gedanken, dass es nicht gut sei, wenn es im Staat eine einzige wortwörtlich allmächtige Instanz gibt, die durch nichts und niemand kontrolliert und angehalten werden kann.
Bachelorarbeit
Der Denker John Locke formulierte deshalb das Prinzip der Gewaltenteilung, nach dem ein Staat organisiert werden müsste. Anders als in der absolutistischen Monarchie müsste es im aufgeklärten modernen Staat voneinander unabhängige Staatsmächte geben, die sich gegenseitig kontrollieren. So sollten die Bürger vor einer überbordenden Staatsmacht geschützt sein.
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Dieses Prinzip wurde formuliert vor dem Hintergrund, dass damals die Regierungen vom König eingesetzt wurden, die sich dann weder um Gerichtsurteile, noch – falls überhaupt vorhanden – um die Entscheidungen eines Parlaments zu kümmern brauchten. Der Fürst verabschiedete Gesetze, ernannte diejenigen, die sie ausführten, und befand nach Gutdünken über deren Rechtmässigkeit.
Doktorarbeit
Friedrich II von Preussen (den sie dann den Grossen nannten) soll ja einmal die Richter des Berliner Kammergerichts eine Weile in Haft genommen haben, weil die in einer Angelegenheit nicht in seinem Sinne entscheiden wollten.
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Ausgehend davon, dass die Vorgänge im Staat vom Gesetz – und zwar nur vom Gesetz – bestimmt werden, postulierte das Konzept der staatlichen Gewaltenteilung drei voneinander unabhängige Säulen der Staatsmacht. Nämlich das vom Volk gewählte Parlament, das die Gesetze beschliesst. Ferner die vom Volk gewählte Regierung, die die Gesetze ausführt. Und schliesslich die von beiden unabhängige Justiz, die über die Anwendung der Gesetze zu befinden hat.
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Mit enthalten in dieser Vorstellung von der Gewaltenteilung ist auch die Forderung, dass niemand zur gleichen Zeit – allenfalls zu zeitnah hintereinander anschliessend – mehreren Instanzen dieser Staatsmacht angehören darf.
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Erstes Kind dieser damals neuen Gedanken war die Verfassung der USA von 1776, wo dieses Konzept idealtypisch umgesetzt wurde. Das war immer noch relativ einfach, weil am Ort kein lange eingesessener Monarch residierte, der von vielen Menschen innigst verehrt wurde. Nach einigen Jahren blutigem Krieg hatten die Amerikaner ihre Unabhängigkeit vom englischen Mutterland erkämpft und errichteten einen Staat mit geteilter Staatsgewalt.
Arbeit
DER PARLAMENTARISMUS
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In Europa liess dies auf sich warten.
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Die in Frankreich ausbrechende Revolution mündete in politisch höchst instabile Zustände, die die Menschen eher verstörten als beglückten. Man fühlt sich ein wenig erinnert an den arabischen Frühling: Der Aufstand des französischen Volks gegen die absolute Monarchie mündete in die absolute Monarchie Napoleons. Und möglicherweise waren die meisten Franzosen nach 25 Jahren politischen Wirren und anhaltendem Krieg ganz froh, als ihr „rechtmässiger“ König auf den Thron und mit ihm etwas gesellschaftliche Stabilität zurückkehrte.
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Natürlich: Nichts ist so unaufhaltsam wie die Idee, deren Zeit gekommen ist.
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Auch nach der Eindämmung der französischen Revolution konnte es mit dem Absolutismus nicht so weitergehen.
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Zwar verstörte das Konzept einer Demokratie mit geteilten Gewalten viele Zeitgenossen, und Amerika mit seiner beachtlichen Entwicklung war sehr weit weg. Aber nach und nach gab es im 19. Jahrhundert in Europa Reformen. Nicht überall. Und nicht überall gleich.
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Ausnahme war die Schweiz – ebenfalls ohne Fürstenmacht – mit der Bundesverfassung von 1848, die in grossen Teilen der US-Verfassung nachempfunden war und die den modernen schweizerischen Staat begründeten.
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Ein Kompromiss zwischen dem Konzept Fürstendiktatur und der Demokratie war der Parlamentarismus, der sich im wesentlichen in Grossbritannien entwickelte. Zu Beginn hiess das, dass auf der einen Seite die „natürliche“ Staatsmacht stand und der gegenüber das gewählte Parlament, das die Interessen des Volks vertrat.
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Sehr ausgeprägt ist dies etwa in der Karriere von Bismarck zu erkennen, der vom preussischen König, später vom deutschen Kaiser jeweils zum Regierungschef ernannt wurde, ohne dass Volk oder Parlament irgend etwas dazu zu sagen gehabt hätten. Von Bismarck selbst stammte auch das Zitat, man müsste darauf achten, dass aus dem Tropfen Oel der Demokratie im deutschen Staat nicht ein ganzer Eimer voll würde.
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In der Folge zerfiel die Macht der Monarchen.
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Uebrig blieb der parlamentarische Staatsaufbau mit einer Clique von Berufspolitikern im Zentrum der Staatsmacht. Im viktorianischen England wurde es so zum Bestandteil des staatlichen Aufbaus, dass formell König oder Königin den jeweiligen Führer der gewählten Parlamentsmehrheit zum Premierminister – soll heissen zum obersten Vertreter der Staatsmacht – ernennt.
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Und das wiederum, dass die Parlamentsmehrheit zum Inhaber der Staatsmacht wird, dass darüber hinaus die Gesamtheit der Clique der einigen tausend Personen von Berufspolitikern sogar die unumschränkte Staatsmacht besitzt.
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Entstanden wohl in England – nicht als Demokratie, sondern als Kompromiss zwischen Absolutismus und Verfassungsstaat -, wurde dieser Aufbau des Parlamentarismus zum Vorbild für beinahe alle Staaten im westlichen Europa.
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Das Volk wählt – pro forma – ein Parlament, und alle Volksrechte gehen auf dieses Parlament aus Berufspolitikern über. Es ist weniger eine Wahl, die da stattfindet, sondern eher eine Bevollmächtigung. Die Wähler geben Vollmacht an eine Partei, und die Partei, die die meisten Vollmachten bekommen hat, bekommt die Verfügungsgewalt über den Staatsapparat.
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Auch wenn wir uns an den Ausdruck „parlamentarische Demokratie“ (der auch sehr gerne in Grossbritannien verwendet wird) gewöhnt haben, ist nicht zu übersehen, dass dieser Parlamentarismus lediglich einen gesellschaftlichen Kompromiss darstellt, der sich im Zuge der Entwicklung weiter deformiert hat.
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DAS PARLAMENT IST DIE REGIERUNG
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Was also ist nicht in Ordnung?
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Nicht in Ordnung ist, dass der ursprüngliche Grundsatz der Gewaltenteilung in den meisten europäischen Staaten in Vergessenheit geraten ist.
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Nicht in Ordnung ist, dass die Exekutive (die Regierung) mit der Legislative (dem Parlament) unmittelbar verwoben ist. Die beiden Instanzen, die getrennt sein müssten, um sich gegenseitig zu kontrollieren, sind im Parlamentarismus ein und dasselbe. Die Regierung wird nicht vom Volk gewählt – wie der amerikanische Präsident. Gewählt wird vielmehr ein Parlament aus Berufspolitikern, das in seinem engeren Kreis eine Mehrheit bildet, die dann in den Besitz der Staatsmacht gelangt.
Master Thesis
Die Staatsmacht, die somit ausgeübt wird, schwach oder gar nicht kontrolliert vom Volk oder einem Parlament, ist demnach nur mässig legitimiert. Möglicherweise sind diese Regierungen heute besser legitimiert als die absolutistischen Fürstenregimes früherer Jahrhunderte. Aber eine wirklich demokratisch fundierte Macht üben sie nicht aus.
Bachelor Thesis
Nicht in Ordnung ist, dass die Mitglieder dieser Regierungen zugleich dem Parlament angehören. Nicht in Ordnung ist, dass jemand zur gleichen Zeit einem Organ angehört, das ein anderes Organ zu kontrollieren hat, dem er ebenfalls angehört.
Seminararbeit
Nicht in Ordnung ist, dass eine Mehrheit von einem Sitz über der Fünfzig-Prozent-Marke im Parlament hundert Prozent der Staatsmacht verleiht. Nicht in Ordnung ist, dass die Ausübung dieser hundert Prozent der Staatsmacht nicht vom Parlament kontrolliert wird, sondern dass es sich um einen unmittelbaren Fortsatz der Parlamentsmehrheit handelt.
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Nicht in Ordnung ist, dass Personen in höchsten Staatsämtern zugleich in zivilrechtlichen Organisationen wie Parteien, Interessenverbänden, Gewerkschaften u.s.w. Funktionen innehaben. Nicht in Ordnung ist insbesondere dieser politische Normalfall, bei dem ein Regierungschef zugleich Parteivorsitzender der Mehrheitspartei ist.
Texte
Nicht in Ordnung ist, dass Parteien mit ihren Parlamentsfraktionen vollumfängliche Berufsorganisationen darstellen, in denen es faktische Unterordnungsverhältnisse zwischen Parlamentsabgeordneten und höheren Parteifunktionären gibt. Nicht in Ordnung ist, dass Parteifunktionäre über disziplinarische Vollmachten verfügen, um das Abstimmungsverhalten von beruflich engagierten Parlamentsabgeordneten zu beeinflussen.
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Nicht in Ordnung ist schlicht, dass die Gewalten im Parlamentarismus nicht geteilt sind. Legislative und Exekutive stellen in diesem politischen System ein und dieselbe Instanz dar. Diese wird hin und wieder gewählt, und danach ist sie von weiteren Meinungen, Strömungen, Mehrheitsinteressen im Volk weitgehend unabhängig und unkontrolliert.
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Wofür Geld ausgegeben wird. Ob Schulden gemacht oder zurückgezahlt werden. Ob Steuern erhöht oder gesenkt werden. Ob Bahnhöfe und Flughäfen gebaut werden. Ob die staatliche AHV reformiert wird. Ob die Verfassung verändert wird.
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Solche Dinge gehen im Parlamentarismus das Volk nichts weiter an. Weder kann das Volk über solche Sachfragen abstimmen, noch unterliegen sie einem kontrollierenden Korrektiv, das ebenfalls vom Volk gewählt wäre.
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Am Fehlen dieser Teilung der Gewalten im Parlamentarismus als einem gravierenden Mangel des Systems werden alle anderen Bemühungen scheitern. Die Parteien sollten dieses, die Politiker sollten jenes und andere sollten etwas drittes. Das alles ist unsinnig, solange dieses grundlegende Gebot aller Demokratie – nämlich die Teilung und Beschränkung der Gewalten – in einem parlamentarischen System nicht realisiert ist.
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Natürlich ist es am einfachsten wie in der Schweiz – dass nämlich das Volk direkt über Sachfragen uns Staatsausgaben abstimmt. Sicher ist diese direkte Demokratie auch mit Mängeln behaftet, vor allem aber stellt sich die Frage, ob man in einem Land mit fünfzig, hundert oder noch mehr Millionen Einwohnern auch so ohne weiteres direkt abstimmen kann.

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Deshalb wäre es um so wichtiger, in den grossen parlamentarischen Staaten diesen Grundsatz der Gewaltenteilung zu realisieren. Nur dann wird es auf Dauer weitergehen.
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Die Regierung und das Parlament müssen aus zeitlich getrennten Wahlen hervorgehen, und beide müssen Vollmachten haben, um sich gegenseitig zu kontrollieren.
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Wenig bekannt ist z.B. die Tatsache, dass der amerikanische Präsident die Entscheidungen des Congress mit einem Veto zurückweisen kann, das dieses Parlament dann nur noch mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit überstimmen kann. Das ist ein typisches Element der Gewaltenteilung. Hier beginnen dann die politischen Verhandlungen, die sich um die Sache drehen und nicht um Kinderkram, wie man die eigene Partei besonders gut aussehen lassen will.
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Bei der Gewaltenteilung beginnt die Befassung mit den Sachfragen dort, wo der einzelne Parlamentsabgeordnete sich nicht mehr allzu brennend dafür zu interessieren braucht, seinem Regierungschef, seinem Fraktions- und Parteivorsitzenden zu gefallen, um sich nicht die künftige Karriere zu verbauen. Machtbeschränkung, die eben auch eine Sachlichkeit in sich trägt.
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Und dafür wären der ganz politische Apparat eigentlich da: für die Beschäftigung mit den Sachfragen.
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IRGENDWIE UNNATÜRLICH
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Sicher: Alle, die aufgewachsen sind mit diesem Dogma „Parlamentarismus ist Demokratie“, wissen auf Anhieb eine grosse Zahl von Gründen, warum das mit der Gewaltenteilung nicht funktionieren kann. Keine stabilen Verhältnisse mehr! Zu schwache Regierung kann nicht durchgreifen gegen Demokratiefeinde!
wissenschaftlich Texte
Und so weiter.
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Diesen Gedanken an eine tatsächliche Teilung der Gewalten finde viele Menschen, die innerhalb eines solchen Systems aufgewachsen sind, störend. Wie auch viele Menschen die Tatsache störend finden, dass in diesen parlamentaristischen Verfassungsstaaten vielfach das dritte Element der Gewaltenteilung gut funktioniert und dass somit viele politische Entscheidungen von den obersten Gerichten gefällt werden.
Text
Aehnlich muss die Menschen damals, vor 200 Jahren, die Forderung nach Beschränkung der Fürstenmacht angemutet haben. Vor dem jahrhundertealten Recht des Monarchen schienen solche Forderungen nach öffentlicher Wahl, nach Kontrolle der Macht u.s.w. doch allesamt irgendwie unnatürlich, unsicher und unausgegoren. Ohne dass man sich näher damit befassen wollte, waren sich doch viele Menschen der Zeit ganz sicher, dass solche wirre politische Ideen sich nicht wirklich durchsetzen würden. Dergleichen schien gegen die Natur zu sein.
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Möglicherweise ganz ähnlich wohl wie heute der Gedanke, der Parlamentarismus müsste zugunsten der echten, gewaltengeteilten Demokratie überwunden werden, die Menschen irgendwie unnatürlich anmutet. Viele werden dahinter vielleicht gar Kommunismus, Anarchismus oder rechten Populismus argwöhnen. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass es in Form der USA einen äusserst stabilen Staat (seit bald 250 Jahren…) gibt, der weder kommunistisch, noch anarchistisch, noch populistisch geprägt ist.
diskret
Interessant ist übrigens, woran sich seinerzeit, gegen Ende des 18. Jahrhunderts, die Auseinandersetzung um die Beschränkung der obrigkeitlichen Macht entzündete.
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Es ging um die Steuerlast. Die britische Kolonialmacht erhob von dem amerikanischen Kolonien Steuern und wollte den Amerikanern keine Mitspracherechte bei der Verwendung der Staatsausgaben zubilligen.
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Und es ging um die krachende Staatsverschuldung. Das französische Königreich war bis zur Halskrause verschuldet und rief deshalb die Generalstände als Quasi-Parlament ein, um neue Steuern erheben und die Staatspleite vermeiden zu können.
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Betrachtet man den Zustand der parlamentaristischen Staaten heute… wer weiss, vielleicht ist der Umbruch zur Gewaltenteilung näher, als viele vermuten…

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Achim H. Pollert Autor, Publizist, Berater; Schwerpunkte: Wirtschaft, Psychologie, Wissenschaft, Personalwesen, Geschichte/Politik; lebt in der Schweiz und Frankreich; spricht Deutsch, Englisch, Französisch fliessend
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